Der Beschwerdeausschuss der Ärzte und Krankenkassen – und die Tätigkeit des Rechtsanwalts

Der unparteiische Vorsitzende des Beschwerdeausschusses der Ärzte und Krankenkassen (§ 106 Abs. 4 Satz 2 SGB V) ist in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des Beschwerdeausschusses Angehöriger des öffentlichen Dienstes. Soweit er gleichzeitig als Rechtsanwalt zugelassen ist, unterliegt insoweit dem Tätigkeitsverbot des § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO.

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Nach § 4 Abs. 1 SGB V sind Krankenkassen rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Nach § 77 Abs. 5 SGB V sind auch die Kassenärztlichen Vereinigungen Körperschaften des öffentlichen Rechts. Diese beiden Körperschaften des öffentlichen Rechts bilden nach § 106 Abs. 4 Satz 1 SGB V bei der Kassenärztlichen Vereinigung eine gemeinsame Prüfungsstelle und einen gemeinsamen Beschwerdeausschuss. Der Beschwerdeausschuss besteht aus Vertretern der Kassenärztlichen Vereinigung und der Krankenkassen in gleicher Zahl sowie einem unparteiischen Vorsitzenden (§ 106 Abs. 4 Satz 2 SGB V). Die Kosten der Prüfungsstelle und des Beschwerdeausschusses tragen die Kassenärztliche Vereinigung und die Krankenkassen je zur Hälfte. Das Bundesministerium für Gesundheit bestimmt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates das Nähere zur Geschäftsführung der Prüfungsstellen und der Beschwerdeausschüsse einschließlich der Entschädigung der Vorsitzenden der Ausschüsse und zu den Pflichten der von den in Absatz 2 Satz 4 genannten Vertragspartnern (Landesverbände der Krankenkassen, Ersatzkassen und Kassenärztliche Vereinigungen) entsandten Vertreter (§ 106 Abs. 4a Satz 7 und 8 SGB V). Nach § 2 Abs. 2 der vom Bundesministerium für Gesundheit erlassenen Rechtsverordnung (Wirtschaftlichkeitsprüfungs-Verordnung – WiPrüfVO) erhalten der Vorsitzende und seine Stellvertreter Reisekosten in Anlehnung an die Vorschriften über die Reisekostenvergütung der Beamten des Landes nach der jeweils höchsten Reisekostenstufe. Nach § 106 Abs. 7 Satz 1 SGB V führen die Aufsicht über die Prüfungsstellen und Beschwerdeausschüsse die für die Sozialversicherung zuständigen obersten Verwaltungsbehörden der Länder.

Die Bildung des Beschwerdeausschusses als gemeinschaftliche Einrichtung von Körperschaften des öffentlichen Rechts, die Regelung der Geschäftsführung durch eine Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Gesundheit und die Aufsicht durch Verwaltungsbehörden der Länder belegen, dass der Beschwerdeausschuss eine öffentlichrechtlich ausgestaltete Behörde ist.

Der Beschwerdeausschuss erfüllt als Behörde Verwaltungsaufgaben und wird somit hoheitlich tätig. Die Prüfungsstellen entscheiden, ob Vertragsärzte oder Einrichtungen gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot verstoßen haben und welche Maßnahmen zu treffen sind. Gegen die Entscheidungen der Prüfungsstelle können die betroffenen Ärzte und ärztlich geleiteten Einrichtungen, die Krankenkasse, die betroffenen Landesverbände der Krankenkassen sowie die Kassenärztlichen Vereinigungen die Beschwerdeausschüsse anrufen. Das Verfahren vor dem Beschwerdeausschuss gilt als Vorverfahren im Sinne von § 78 SGG (§ 106 Abs. 5 SGB V). Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts beschränkt sich bei Entscheidungen in Verfahren der Wirtschaftlichkeitsprüfung die gerichtliche Kontrolle grundsätzlich auf den das Verwaltungsverfahren abschließenden Bescheid des Beschwerdeausschusses. Der Beschwerdeausschuss wird mit seiner Anrufung gemäß § 106 Abs. 5 Satz 3 SGB V für das weitere Prüfverfahren ausschließlich und endgültig zuständig. Sein Bescheid ersetzt den ursprünglichen Verwaltungsakt der Prüfungsstelle, der abweichend von § 95 SGG im Fall der Klageerhebung nicht Gegenstand des Gerichtsverfahrens wird1.

Der Vorsitzende des Beschwerdeausschusses ist unparteiisch insoweit, als er weder der Seite der Krankenkassen noch der Kassenärztlichen Vereinigung angehört. Er ist ein Organ des Beschwerdeausschusses, das ehrenamtlich tätig ist. Dies ergibt sich aus § 2 Abs. 3 WiPrüfVO, wonach der Vorsitzende und seine Stellvertreter eine Aufwandsentschädigung erhalten2. Angehöriger des öffentlichen Dienstes i.S.d. § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO ist auch derjenige, der als Nichtbeamter (und nicht dauerhaft im öffentlichen Dienst Angestellter) im Rahmen der Befugnisse der Behörde, für die er auftritt, hoheitlich tätig wird3. Dass die Tätigkeit ehrenamtlich ist, steht der Annahme als Angehöriger des öffentlichen Dienstes nicht entgegen4.

Der Begriff “dieselbe Rechtssache” ist wie in § 356 StGB zu verstehen und umfasst alle Rechtsangelegenheiten, in denen mehrere ein entgegengesetztes rechtliches Interesse verfolgende Beteiligte vorkommen können5. Dass es sich bei dem Beschwerdeverfahren vor dem Ausschuss, das mit dem Erlass des Bescheids des Beschwerdeausschusses seinen Abschluss fand, und dessen späterer Anfechtung um dieselbe Rechtssache handelt, ist unzweifelhaft. Während der Anhängigkeit des Beschwerdeverfahrens war der als Vorsitzender berufene Rechtsanwalt für die Durchführung der Aufgaben des Beschwerde- ausschusses verantwortlich. Er führte die laufenden Geschäfte des Ausschusses und vertrat diesen gerichtlich wie außergerichtlich (§ 2 WiPrüfVO). Ungeachtet des hier gegebenen Vertretungsfalls war er ebenso wie der als stellvertretender Vorsitzende berufene Rechtsanwalt, der die Ausschusssitzung geleitet hat, hoheitlich tätig geworden. Der Be- schwerdeausschuss ist Beklagter im Klageverfahren. In diesem Sinne ist die Rechtsanwaltssozietät in derselben Rechtssache tätig geworden.

Diese Auslegung widerspricht auch nicht verfassungsrechtlichen Grundsätzen. Das Tätigkeitsverbot in § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO beschränkt zwar die Berufsausübung, so dass es sich an Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG messen lassen muss6. Der Gesetzgeber wollte jedoch für die Fallgruppe der Tätigkeit im öffentlichen Dienst durch die entsprechenden Unvereinbarkeitsvorschriften beim rechtsuchenden Publikum dem Eindruck einer zu großen Staatsnähe und der Gefahr von Interessenkollisionen durch den Rechtsanwalt abstrakt vorbeugen7. Eine solche unvereinbare Staatsnähe wird angenommen, wenn die betreffende Person eine Körperschaft des öffentlichen Rechts nach außen vertritt und auch hoheitliche Aufgaben wahrnimmt8. Daher kommt es auf die Frage möglicher Interessenkonflikte in diesen Fällen nicht an9.

Eine Einschränkung des Vertretungsverbots ergibt sich auch nicht aus § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5, Abs. 4 WiPrüfVO. Danach vertritt der Vorsitzende den Ausschuss gerichtlich und außergerichtlich. Soweit der Vorsitzende den Ausschuss vor Gericht vertritt, kann er hierfür mit der Kassenärztlichen Vereinigung, den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzkassen eine gesonderte Vergütung vereinbaren. Die Vorschrift enthält eine Regelung der Vertretung des Beschwerdeausschusses, der als Prozessbeteiligter nicht handlungsfähig ist. Sie enthält hingegen keine Ausnahme vom Tätigkeitsverbot nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO für Rechtsanwälte, die Vorsitzende des Beschwerdeausschusses sind. Der Beschwerdeausschuss kann danach, vertreten durch den Vorsitzenden, den Rechtsstreit vor dem Sozialgericht und dem Landessozialgericht selbst führen (§ 73 Abs. 1 SGG). Soweit der Vorsitzende Rechtsanwalt ist, gestattet die Regelung allerdings nur das Tätigwerden als Organ des Beschwerdeausschusses, nicht als dessen Prozessvertreter.

Das für den konkret befassten Rechtsanwalt geltende Verbot wird in § 45 Abs. 3 BRAO auf sämtliche Sozietätsmitglieder erstreckt. Mit der Übernahme des Mandates durch die Sozietät haben alle Mitglieder der Sozietät die Vertretung des Mandanten übernommen. Der Umstand, dass Rechtsanwalt F. die Sache als Sachbearbeiter übernommen hatte, ist unerheblich. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs schulden die Mitglieder einer Rechtsanwaltssozietät die durch die Mandatsübernahme begründe- ten Anwaltspflichten grundsätzlich gemeinsam10. Dem Rechtsuchenden, der eine Sozietät beauftragt, kommen gerade die Vorteile der Organisation und der Arbeitsteilung innerhalb einer Sozietät zugute. Wenn ein Anwalt verhindert sein sollte, ist für Vertretung gesorgt. Der die Sache bearbeitende Anwalt kann sich gegebenenfalls in Spezialfragen bei anderen Sozietätsmitgliedern Rat holen. Denn die gemeinsame Nutzung der Berufserfahrung und die Pflege des Gedankenaustauschs gehört zum Zweck der Sozietät11. Die Erstreckung des Tätigkeitsverbots auf einen Sozius setzt allerdings voraus, dass dieser die tatsächlichen Umstände kennt, die das Tätigkeitsverbot begründen, oder sich trotz evidenter Anhaltspunkte der Kenntnisnahme solcher Umstände verschließt12.

Ein Rechtsanwalt, der seinen Beruf in Sozietät ausübt, muss durch organisatorische Maßnahmen sicherstellen, dass er und die anderen Mitglieder der Sozietät kein Mandat übernehmen, dessen Übernahme und Erfüllung gegen § 45 BRAO verstößt. Für einen Verstoß gegen § 45 Abs. 3 BRAO reicht Fahrlässigkeit13.

Das Einverständnis der Kassenärztlichen Vereinigung und der Krankenkassen mit der Mandatserteilung schließt auch im Falle der Erstreckung des Vertretungsverbots nach § 45 Abs. 3 BRAO einen Verstoß gegen das Tätigkeitsverbot nicht aus14. Die Ausnahmeregelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BORA ist auf § 45 Abs. 3 BRAO nicht anwendbar15. § 3 Abs. 2 Satz 2 BORA konkretisiert lediglich die in § 43a Abs. 4 BRAO geregelte Berufspflicht des Rechtsanwalts, keine widerstreitenden Interessen wahrzunehmen. Die in § 45 Abs. 3 BRAO zum Ausdruck gekommene Entscheidung des Gesetzgebers konnte der Satzungsgeber nicht abändern16. Eine einschränkende Auslegung des § 45 Abs. 3 BRAO in den Fällen des § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO aus verfassungsmäßigen Gründen ist nicht geboten17. Da der Normzweck bei § 45 Abs. 1 Nr. 1 BRAO über die Gewährleistung des ungeteilten Einsatzes des Anwalts für die Belange des Mandanten und den Schutz sensibler Informationen hinausgeht und zusätzlich die Sicherung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die neutrale und objektive Amtsführung der dort genannten Berufsgruppen umfasst18, muss bei der Wahrnehmung öffentlicher Rechtspflege- und Verwaltungsaufgaben bereits jeglicher Anschein der Parteilichkeit vermieden werden. Zur Gewährleistung des Vertrauens der Bevölkerung in die Neutralität und Objektivität des Staates und seiner Funktionsträger ist dabei wegen der überragenden Bedeutung dieses Gesichtspunkts für die Funktionsfähigkeit und Stabilität des demokratischen Gemeinwesens für eine verantwortliche Beurteilung des Konfliktpotenzials durch die betroffenen Rechtsanwälte und die entsprechend aufgeklärten Mandanten kein Platz19.

Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. November 2014 – AnwSt (R) 4/14

  1. vgl. BSG, NZS 1997, 135 []
  2. vgl. auch BSG, Urteil vom 15.11.1995 – 6 RKa 58/9420 []
  3. vgl. Sächsisches OVG, NJW 2003, 3504, 3505 []
  4. BGH, Urteil vom 26.11.2007 – AnwSt (R) 10/06, NJW-RR 2008, 795 Rn. 6; Kilian in Henssler/Prütting, BRAO, 4. Aufl., § 45 Rn. 17c []
  5. vgl. BGH, Urteil vom 04.02.1954 – 4 StR 724/53, BGHSt 5, 301, 304; Urteil vom 16.11.1962 – 4 StR 344/62, BGHSt 18, 192; Urteil vom 07.10.1986 – 1 StR 519/86, BGHSt 34, 190, 191; Böhnlein in Feuerich/Weyland, BRAO, 8. Aufl., § 43a Rn. 61, § 45 Rn. 7; LK-Gillmeister, StGB, 12. Aufl., § 356 Rn. 82 []
  6. vgl. hierzu BVerfG, NJW 1993, 317; NJW 2003, 2520 []
  7. vgl. BT-Drs. 12/4993 S. 29 []
  8. BVerfG, NJW 1993, 317, 320 []
  9. vgl. Sächsisches OVG, NJW 2003, 3504; AGH Celle, Urteil vom 29.12 2004 – AGH 13/04 18; Anwaltsgericht Frankfurt, Beschluss vom 05.05.2010 – IV AG 22/10 4; Böhnlein, aaO § 45 Rn. 6, 7; Kilian, aaO § 45 Rn. 15 []
  10. BGH, Urteil vom 06.07.1971 – VI ZR 94/69, BGHZ 56, 355, 359; Beschluss vom 09.12 1991 – NotZ 26/90, MDR 1992, 415; Urteil vom 05.11.1993 – V ZR 1/93, BGHZ 124, 47, 48 f.; Urteil vom 10.05.2012 – IX ZR 125/10, BGHZ 193, 193, Rn. 14 ff. []
  11. vgl. BGH, Urteil vom 06.07.1971 – VI ZR 94/69, BGHZ 56, 355, 360; Urteil vom 05.11.1993 – V ZR 1/93, BGHZ 124, 47, 50 []
  12. OLG Schleswig, MDR 2002, 1459, 1460; Böhnlein, aaO § 45 Rn. 38 []
  13. Böhnlein, aaO § 45 Rn. 40; Feuerich in Feuerich/Weyland, BRAO, 8. Aufl., § 113 Rn. 7; Kilian, aaO § 45 Rn. 46 []
  14. aA Kilian, aaO § 45 Rn. 45b []
  15. aA Saenger/Riße, BRAK-Mitt.2007, 97, 100 []
  16. vgl. Henssler in Henssler/Prütting, aaO § 3 BORA Rn. 29 []
  17. aA Henssler, aaO m.w.N. []
  18. vgl. BVerfG, NJW 2009, 3710, 3711 []
  19. Bormann in Gaier/Wolf/Göcken, Anwaltliches Berufsrecht, 2. Aufl., § 45 BRAO Rn. 46 []